Международно-правовые вопросы установления морских охраняемых районов

ВВЕДЕНИЕ. Договорные и обычные нормы международного морского права предусматривают обязанность государств защищать и сохранять морскую среду, используя «наилучшие» средства. Государства должны сотрудничать при разработке правовых механизмов в целях защиты и сохранения морской среды на универсальном, региональном и двустороннем уровнях. Универсальный договорной источник современного международного права – Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. (далее – Конвенция 1982 г.) предусматривает многочисленные нормы о защите и сохранении морской среды, в их числе и установление «четко обозначенных» особых районов, в которых действуют более строгие природоохранные нормы. При этом для обозначения таких районов в международно-правовых источниках, в т.ч. Международной конвенции по предотвращению загрязнения с судов 1973 г., измененной Протоколом 1978 г. (далее также – Конвенция МАРПОЛ 1973/78), Конвенции по биологическому разнообразию 1992 г., документах Программы ООН по окружающей среде (далее – ЮНЕП) и Международной морской организации (далее – ИМО), используются разные термины: «особый район», «морской охраняемый район», «морская охраняемая территория», «особо чувствительный морской район». Не все эти термины использованы в Конвенции 1982 г.; более того, ни один из них в ней не определен. Конвенция по биологическому разнообразию 1992 г. хотя и предусматривает дефиницию термина «морской охраняемый район», но только для целей сохранения биоразнообразия. В настоящей статье проводится анализ возможных подходов к толкованию международно-правовых положений о морских охраняемых районах, рассматривается практика их обозначения государствами, с научным акцентом на правовую  проблематику  создания  таких районов, прежде всего в водах Арктики и Антарктики, где последствия загрязнения морской среды могут иметь необратимый характер.

МАТЕРИАЛЫ И МЕТОДЫ. В статье показана эволюция развития международно-правовых основ сотрудничества государств при квалификации морских территорий в качестве охраняемых  начиная  с  текста  Вашингтонской конвенции 1926 г., наработок Комитета экспертов Лиги наций 1934 г., Конвенции МАРПОЛ 1973/78, документов Международного союза охраны природы. Особое внимание уделено научному толкованию норм об особых районах, предусмотренных в Конвенции 1982 г. Исследованы положения Конвенции о биоразнообразии 1992 г., Протоколы к конвенциям ЮНЕП о региональных морях начиная с Протокола об особых охраняемых районах Средиземного моря, принятого в 1982 г.; а также применимые недоговорные международно-правовые источники: документы Международной морской организации; документ «Повестка дня на XXI век», принятый Конференцией ООН по окружающей среде и развитию в 1992 г.; «План выполнения решений Всемирного Саммита по устойчивому развитию», 2002 г. Основное внимание сфокусировано на исследовании материалов, нормативных и доктринальных, раскрывающих практику создания морских охраняемых районов в Арктике и Антарктике.

РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ. Международное право пополняется все более разработанными механизмами разного уровня, в т.ч. договорными, относительно установления морских охраняемых районов и управления ими. В научно-правовой литературе предложены разные классификации таких районов с учетом различий между терминами, обозначающими это понятие в международно-правовых источниках. Предложено подчеркнуть различие, например, между понятием «особый район», предусмотренным в Конвенции МАРПОЛ 1973/78, и понятием, обозначенным этим же термином, но предусмотренным в Конвенции 1982 г. По результатам исследования в настоящей статье предложен иной подход. Природоохранная практика государств, как констатируется, все более ориентирована не на фрагментацию понятийного аппарата, применимого к практике установления таких особых природоохранных режимов в конкретных морских районах; не на создание тем самым дополнительной путаницы в правовых терминах, а на консолидированное толкование международно-правовых норм об особых районах; для этого предложено понятие «морской охраняемый район» как родовое понятие толковать широко, не ограничивая его значением конкретного термина, используемого в конкретном международном соглашении. При таком широком подходе нормы международного права о морском охраняемом районе обозначают права и соответствующие обязательства государств, в своей совокупности обеспечивающие не только защиту морской среды, не только более строгие меры такой защиты в данном, четко обозначенном районе от загрязнения нефтью или от иных видов загрязнения. Особые природоохранные меры в таком районе нацелены также на сохранение наличествующей здесь экосистемы в целом, включая природные ресурсы, прежде всего биологические; в пределах такого морского района проведение конкретных видов деятельности может ограничиваться или запрещаться, в т.ч. для того, чтобы достичь обозначенных природоохранных целей, например, цели сохранения ареалов обитания морских эндемиков, иных уникальных водных организмов; обеспечения устойчивости морской биопродуктивности, мониторинга состояния экосистемы в данном районе. Могут приниматься законы  прибрежного  государства  и  об особом природоохранном управлении таким районом.

ОБСУЖДЕНИЕ И ВЫВОДЫ. Если по смыслу Конвенции МАРПОЛ 1973/78 правовой режим «особого района» ограничен лишь более жесткими мерами предупреждения загрязнения моря нефтью с судов, то в совокупном контексте норм международного права об охраняемых морских районах, включая нормы Конвенции 1982 г., Конвенции о биоразнообразии, Протоколов ЮНЕП к региональным природоохранным конвенциям, иных относящихся к защите морской среды международно-правовых источников статус морских охраняемых районов определен широко, с перспективой на его дальнейшее уточнение и индивидуальное наполнение, с учетом географических, биофизических и иных естественных характеристик конкретного морского района, квалифицируемого как особо охраняемый. Это во-первых. Во-вторых, все более универсальное признание в доктринах международного права широкого смысла понятия морского охраняемого района не означает, что именно на универсальном уровне взаимодействия государств наиболее эффективно установление таких районов. Хотя состоявшаяся в сентябре 2018 года первая сессия Межправительственной конференции обозначила общее намерение государств подготовить на универсальном уровне текст Соглашения о сохранении и устойчивом развитии морского биоразнообразия в районах за пределами национальной юрисдикции, быстрого согласования такого текста, даже самого рамочного, не ожидается. На таком фоне в статье сделан вывод о перспективности регионального и двустороннего уровня взаимодействия государств с целью установления морских охраняемых районов, с более предметным учетом океанографических и экологических условий конкретных морей, заливов и проливов, особого характера движения судов в них. В практическом плане вопросы толкования и применения норм международного права о таких районах особенно актуальны в контексте практики создания морских охраняемых районов в Арктике, только обозначенной, но динамично развивающейся, весьма чувствительной для каждого арктического государства, как показано в статье.

1. Арктический регион: проблемы международного сотрудничества. Том 3. Применимые правовые источники. Гл. ред. И.С. Иванов. 2013.М.: Аспект Пресс. 663 c.

2. Международное экологическое право. Отв. ред. Р.М. Валеев. 2012. М.: Статут. 639 с.

3. Вылегжанин А.Н. 2001. Биоразнообразие морской среды и международное право. – Государство и право. № 3. С. 69–81.

4. Горшков Г.С., Мелков Г.М. 1979. Предотвращение загрязнения морской среды. М.: Военное издательство Министерства обороны СССР. 288 с.

5. Лукин В.В., Клоков В.Д., Помелов В.Н. 2002. Система договора об Антарктике. СПб.: Гидрометеоиздат. 400 с.

6. Соколова Н.А.2010. Международно-правовые проблемы в сфере охраны окружающей среды. М.: Проспект. 320 с.

7. Сперанская Л.В. 1984. Международно-правовая ответственность за загрязнение мирового океана. М.: Наука. 152 с.

8. Arkema K., Abramson S., Dewsbury B. 2006. Marine Ecosystem-Based Management: from Characterization to Implementation. – Frontiers in Ecology and the Environment. Vol. 4. Issue 10. P. 525–532.

9. Berkman P.A., Vylegzhanin A.N., Young O.R. 2019. Baseline of Russian Arctic Laws. Leeds: Springer. 734 p. https://doi.org/10.1007/978-3-030-06262-0

10. Brown E.D. 1994. The International Law of the Sea. Vol. I. Sydney: Dartmouth Publishing Co.494 p.

11. Chircop A. 2018. The IMO’s Work on Environmental Protection and Global Ocean Governance. – The IMLI Treatise On Global Ocean Governance. Vol. III: The IMO and Global Ocean Governance. Oxford: Oxford University Press. P. 172–204.

12. Churchill R.R., Lowe A.V. 1999. The Law of the Sea. 3 rd ed. Manchester: Manchester University Press. 494 p.

13. Dengbol D., Wilson D. 2008. Spatial Planning on the North Sea: a Case of Cross-scale Linkages. – Marine Policy. Vol. 32. Issue 2. P. 189–200. DOI: 10.1016/j.marpol.2007.09.006

14. Douvere F., Ehler C. 2009. New Perspectives on Sea Use Management: Initial Findings from European Experience in Marine Spatial Planning. – Journal of Environmental Management. Vol. 90. Issue 1. P. 77–88. DOI: 10.1016/j.jenvman.2008.07.004

15. Douvere F. 2008. The importance of marine spatial planning in advancing ecosystem-based sea use management. – Marine Policy. Vol. 32. Vol. 5. P. 762–771. DOI: 10.1016/j.marpol.2008.03.021

16. Jabour J., Smith D. 2018. The Ross Sea Region Marine Protected Area: Can It Be Successfully Managed? – Ocean Yearbook. Vol. 32. Issue 1. P. 190–205. https://doi.org/10.1163/22116001-03201008

17. Jacobsen I. 2016. Marine Protected Areas in International Law: an Arctic Perspective. Leiden: Martinus Nijhoff. 436 p.

18. Jakobsen I. 2018. Integrated Ocean Management in the Arctic Comparative Analyses of the Implementation and Use of Marine Protected Areas in Canada and Norway. – Ocean Yearbook. Vol. 32. Issue 1. P. 206–238. https://doi.org/10.1163/22116001-03201009

19. Kaepeller B. [et al]. 2012. Developing a Pilot Maritime Spatial Plan for the Pomeranian Bight and Arkona Basin. Hamburg. BaltSeaPlan Report. 140 p. URL: http://www.partiseapate.eu/wp-content/uploads/2013/04/BaltSea-Plan-Developing-a-Pilot-Maritime-Spatial-Plan-for-the-Pomeranian-Bight-and-Arkona-Basin.pdf (accessed date: 23.06.2019).

20. Koivurova T. 2009. Governance of protected areas in the Arctic. – Utrecht Law Review. Vol. 1. Issue 5. P. 44–60. http://doi.org/10.18352/ulr.94

21. Milligan B. 2013. Marine Protected Areas in Antarctic Waters: A Review of Policy Options in the Context of International Law. – The Limits of Maritime Jurisdiction. Ed. by C. Schofield, M. Kwon and S. Lee. Leiden: Martinus Nijhoff. P. 552–574.

22. Olsen E. [et al.]. 2007. The Norwegian Ecosystem-Based Management Plan for the Barents Sea. – ICES Journal of Marine Science. Vol. 64. Issue 4. P. 599–602. https://doi.org/10.1093/icesjms/fsm005

23. Roberts J. 2005. Protecting Sensitive Marine Environments: The Role and Application of Ships' Routing Measures. – The International Journal of Marine and Coastal Law. Vol. 20. Issue 1. P. 135–159. DOI:10.1163/157180805774851599

24. Roberts J. 2007. Marine Environment Protection and Biodiversity Conservation: The Application and Future Development of the IMO's Particularly Sensitive Sea Area Concept. Heidelberg: Springer. 289 p. DOI:10.1007/978-3-540-37699-6

25. Rose G., Milligan B. 2009. Law for the Management of Antarctic Marine Living Resources: From Normative Conflicts towards Integrated Governance. – Yearbook of International Environmental Law. Vol. 20. Issue 1. P. 41–87. https://doi.org/10.1093/yiel/20.1.41

26. Shaw M. 2017. International Law. 8 th ed. Cambridge: Cambridge University Press.1033 p.

27. United Nations Convention on the Law of the Sea, 1982. A Commentary. Vol. IV. 1990. Leiden: Martinus Nijhoff. 769 p.